Associazione Italiana Biblioteche – AIB
Associazione “Ranuccio Bianchi
Bandinelli”
ASSOTECNICI
Associazione Italiana per le Scienze
Etno-Antropologiche – AISEA
Società Italiana per la Museografia e i
Beni Demoetnoantropologici – SIMBDEA
Osservazioni e proposte di modifica allo schema di
Regolamento di organizzazione del MiBAC
(testo del 12. 06. 2007)
Roma , 2 ottobre 2007
Dalla lettura dello schema di Regolamento
appare evidente l’intenzione di limitare la “riforma” ad un mero
riordino dell’esistente, mentre non emerge un disegno politico e
culturale di reale cambiamento e di riorganizzazione funzionale del
Ministero per i beni e le attività culturali. Allo stato attuale non
sono state tenute nel debito conto né le analisi e le proposte del
Consiglio Superiore per i Beni culturali e il Paesaggio, né quelle delle
Organizzazioni sindacali, né quelle provenienti dalle Associazioni per
la tutela del Patrimonio culturale e dalle Associazioni professionali di
settore, che si sperava invece potessero contribuire positivamente a
questo ennesimo processo di riordino. In particolare, le Associazioni si
richiamano a quanto già segnalato nel documento del 28 marzo 2007 (Ministero
per i beni e le attività culturali: quale futuro?), inviato allora
agli organi politici ed amministrativi del MiBAC ed ai Presidenti delle
Commissioni parlamentari Cultura e Istruzione della Camera e del Senato,
i cui principi appaiono tuttora validi (il testo viene qui allegato).
Le Associazioni ritengono necessario
pertanto evidenziare ancora una volta gli aspetti critici più rilevanti
del testo regolamentare, sui quali le Commissioni parlamentari possano
intervenire con pareri, proposte e raccomandazioni al Governo.
1. CAPO I. Amministrazione Centrale.
Uffici e funzioni di livello dirigenziale generale
In primo luogo è necessario riaffermare
chiaramente l’esigenza di una struttura burocratica più leggera sia a
livello centrale che regionale, adeguata alle funzioni e ai compiti
primari del Ministero: tutela, conoscenza e valorizzazione dei beni
culturali, attività che possono essere svolte solo dagli istituti e
dalle figure tecnico-scientifiche. Appare dunque ancora eccessiva la
dotazione organica dei direttori generali, ben 37
(come si evince dalla relazione illustrativa
dello schema di Regolamento), il cui numero è squilibrato a scapito dei
dirigenti tecnico-scientifici di seconda fascia, già insufficienti, ma
di cui è prevista l’ulteriore diminuzione.
A) E’ auspicabile un’ulteriore
riduzione delle Direzioni generali di natura burocratico-amministrativa
al centro, salvaguardando al contrario quelle con compiti di indirizzo
per i diversi e specifici settori dei beni culturali, considerato che il
Segretariato generale dovrà assolvere invece alle funzioni di
coordinamento dell’intera gestione. Potrebbero quindi essere accorpate,
come era precedentemente, la Direzione Generale per il bilancio e la
programmazione economica e la Direzione Generale per l’organizzazione,
l’innovazione, la formazione, la qualificazione professionale (Capo I,
art. 4 e 5), secondo quanto indicato anche nel parere del Consiglio di
Stato (27 agosto 2007)
Al contrario, è assolutamente da
respingere la soppressione – l’unica prevista –, della Direzione
Generale per il patrimonio storico-artistico ed etno-antropologico,
che verrebbe accorpata e riassorbita nella Direzione Generale per i beni
architettonici. La tutela dell’immenso patrimonio artistico nazionale
(si pensi alle migliaia di musei, agli arredi delle oltre centomila
chiese, ecc.) richiede competenze professionali specifiche e autonomia
metodologica, come del resto la salvaguardia del non meno ingente
patrimonio demoetnoantropologico, oggi al centro dell’attenzione
mondiale a seguito delle Convenzioni per la salvaguardia delle diversità
culturali e dei patrimoni immateriali dell’UNESCO, ratificate proprio
quest’anno anche dall’Italia (l’ultima, il 12 settembre 2007).
Per il patrimonio demoetnoantropologico si
dovrebbe quanto meno istituire un Comitato tecnico-scientifico dedicato,
attualmente non previsto al CAPO II, art. 14 tra gli Organi Consultivi
Centrali.
Desta grave preoccupazione e allarme, per le
nefaste conseguenze che potrà comportare ai fini di un’efficace azione
di tutela, anche il trasferimento delle competenze in materia di
Paesaggio dalla Direzione Generale per i beni architettonici a quella
per l’Architettura e l’arte contemporanea. L’allarme è generato
dalla radicale diversità, nei fini e nei metodi, tra la funzione di
promozione della seconda struttura dirigenziale generale e la
funzione di salvaguardia cui la prima è istituzionalmente
preposta. L’intrinseca natura del paesaggio italiano, frutto di una
sedimentazione storica millenaria, parallela allo sviluppo delle forme
architettoniche e degli insediamenti urbani, richiede strumenti
conoscitivi prima ancora che conservativi del tutto diversi dalle
competenze necessarie a chi deve garantire la qualità della produzione
artistica e architettonica contemporanea, che non di rado sono in
oggettivo conflitto con l’integrità dei valori paesaggistici e della
loro tutela.
B) Si rilevano notevoli e ripetute
incongruenze nella suddivisione dei compiti fra le Direzioni
Generali, le Direzioni Regionali e le strutture tecnico-scientifiche
territoriali, con conseguenze negative, qualora tali incongruenze
restassero invariate, per la funzionalità organizzativa e l’efficacia
dell’azione ministeriale. In particolare è necessario che il
Regolamento definisca con maggiore chiarezza il flusso decisionale per
la programmazione e l’allocazione delle risorse tra centro e periferia:
soltanto all’art. 8, ad esempio, si specifica al comma 2, lett. a) che
il Direttore generale “esprime il parere, per il settore di competenza –
cioè quello dei beni architettonici – sui programmi annuali e
pluriennali di intervento proposti dai direttori regionali”,
mentre quest’ultima fondamentale indicazione manca negli art. 6, 7, 9,
10 al corrispondente comma 2, lett. a).
C) In linea generale, per evitare
duplicazioni di compiti e conseguenti confusioni e conflitti,
non devono essere previste per le Direzioni Generali competenze
tecnico-scientifiche proprie degli Istituti Centrali e di quelli dotati
di autonomia speciale, nonché delle strutture periferiche competenti. In
particolare si evidenziano alcuni esempi :
·
Se alla Direzione
Generale per l’organizzazione e l’innovazione (art. 4), sono
assegnate competenze relative all’organizzazione, all’innovazione, alla
formazione e alla qualificazione professionale del personale è
inspiegabile che alla stessa non vengano attribuite anche quelle in
materia di qualità e standardizzazione delle procedure, assegnate invece
alla Direzione Generale per il bilancio. Alla stessa Direzione Generale
per l’organizzazione e l’innovazione, d’altra parte, sono assegnati
compiti di carattere tecnico-scientifico che non possono essere che di
competenza degli Istituti Centrali, come ad esempio quelli in materia di
sistemi informativi per la catalogazione e la digitalizzazione del
patrimonio, o per l’emanazione di raccomandazioni e linee guida. Alla
Direzione Generale per il bilancio (art. 5) vengono
assegnate competenze in materia di “promozione della conoscenza e
dell’immagine del patrimonio culturale”, compiti che più propriamente
sono da attribuire agli Istituti culturali del Ministero, così come
definiti dall’art. 101 del Codice dei beni culturali. Anche per quanto
sopra appare necessaria l’unificazione delle due Direzioni Generali;
·
Alla Direzione Generale per i
beni librari (art. 10, comma 2, lett. i, l, m) sono assegnati i
compiti del Centro per il libro e la lettura, con una evidente
duplicazione di competenze e attività rispetto a quanto già previsto
dalla bozza di DPR relativo al Centro in questione, attualmente
all’esame degli organi competenti;
·
Riguardo al settore degli
Archivi si pone in evidenza la necessità e l’urgenza di potare a
compimento l’attivazione dell’Istituto Centrale per gli archivi (art.
15), da tempo previsto dalla legge e non ancora concretamente
istituito. A tale istituto dovranno essere trasferite le competenze
scientifiche assegnate nello schema di Regolamento alla Direzione
Generale per gli archivi (art. 9), competenze in materia informatica e
di elaborazione di metodologie archivistiche relative all’ordinamento,
alla catalogazione e alla conservazione degli archivi digitali.
·
E’ necessario rivedere la
scelta fatta, all’art. 10, di trasferire le competenze relative al
diritto d’autore alla Direzione Generale per i beni librari, in
quanto queste sono per loro natura trasversali e riguardano quindi anche
altri settori dell’amministrazione. Attualmente dalle norme vigenti sono
assegnate solo al settore del cinema e dello spettacolo dal vivo, mentre
con lo schema di Regolamento dovrebbero passare ad un altro settore
(Direzione Generale Beni Librari). Sembra opportuno invece che le
problematiche relative al diritto d’autore vengano seguite e trattate in
modo unitario e vengano pertanto ricondotte al Segretariato generale.
2. CAPO III. Istituti Centrali e Istituti
con finalità particolari (art. 15)
La differenziazione tra Istituti Centrali (art. 15, comma
1) e Istituti dotati di autonomia speciale
(art. 15, comma 3) è apparentemente del tutto casuale, in
mancanza di riferimenti a compiti e specificità peculiari che
giustifichino, tra l’altro, la differenza stipendiale per i dirigenti
preposti alle due categorie.
Se al comma 1 dell’art. 15 sono elencati gli
Istituti caratterizzati da funzioni di studio e ricerca, secondo quanto
prescritto originariamente dal DPR 805/1975, non si comprende perché
l’Istituto superiore per la conservazione e il restauro, che rimane
immutato in quanto non ne è più previsto l’accorpamento con l’Istituto
centrale per la patologia del libro e con il Centro di fotoriproduzione,
legatoria e restauro degli Archivi di Stato (riuniti in altro istituto),
venga definito “superiore” e posto tra gli istituti del comma 2.
Ingiustificabile e inopportuna sembra del
resto la decisione di cambiarne la storica denominazione di “Istituto
Centrale per il Restauro” – ICR, conosciuta in tutto il mondo.
E’ da segnalare inoltre la mancanza di
qualsiasi cenno di attenzione nello schema di Regolamento per i Beni
Musicali, per i quali sarebbe auspicabile quanto meno la creazione di un
Istituto centrale per il Patrimonio culturale musicale (come era
previsto nel Decreto Legislativo n. 368/1998, art. 6 e nel successivo
Decreto Legislativo n. 3/2004, art. 4), con funzioni di ricerca,
sperimentazione, emanazione di linee guida e di standard, di consulenza.
3. CAPO IV. Amministrazione periferica
A) Direzioni Regionali per i beni
culturali e paesaggistici (art. 17)
·
A fronte delle numerose
competenze e potestà di intervento attribuite alle Direzioni Regionali,
è bene innanzi tutto ribadire che dovrà essere garantita all’interno di
tali strutture la pariteticità di tutti gli istituti periferici
afferenti.
·
Riguardo alle funzioni di
stazione appaltante della Direzione Regionale è necessario precisare
che esse devono essere limitate esclusivamente ai contratti per importi
superiori alla soglia europea, se si vuole evitare in caso contrario la
paralisi delle attività degli istituti sul territorio.
·
Lo schema di Regolamento
accentra nelle Direzioni Regionali funzioni e compiti attribuiti in
precedenza alle Direzioni Generali e alle Soprintendenze periferiche.
L’esempio di maggior rilievo è quello della vincolistica, che
esige una visione complessiva e un coordinamento centrale, oltre alla
necessaria distanza dai condizionamenti locali, e che opportunamente
quindi era stata attribuita nella versione precedente del
Regolamento alle Direzioni Generali, mentre ora diviene competenza delle
Direzioni Regionali. Per una corretta ed efficace azione di tutela sul
territorio, dovrebbe essere evitata l’attribuzione ad un’unica struttura
della vincolistica e della gestione finanziaria.
·
Si ritiene una grave omissione
dell’articolato non precisare che tutti i dirigenti
dell’amministrazione periferica – Soprintendenze, Archivi,
Biblioteche – e in primis i responsabili delle Direzioni Regionali
(ma anche degli Istituti Centrali e con finalità particolari evidenziati
nel CAPO III) devono appartenere ai ruoli tecnico-scientifici
disciplinarmente coerenti con le rispettive strutture.
Due modifiche in tal senso (l’una
riscontrabile, per i soprintendenti regionali, già nell’art. 13 del DPR
n. 441/2000) potrebbero essere i seguenti:
a) all’art. 16, comma 3:
“I dirigenti
dei ruoli tecnico scientifici preposti agli uffici
dirigenziali periferici....”
b) all’art.
15, comma 6:
“Il conferimento degli incarichi di
direzione, tra i dirigenti dei ruoli tecnico-scientifici
disciplinarmente coerenti con le rispettive strutture, è disposto
secondo le procedure previste dal DM 16.05.2007.”
B) Istituti periferici (Soprintendenze
per i beni archeologici, architettonici e paesaggistici, storici,
artistici e demoetnoantropologici), Archivi, Biblioteche (art. 18)
Lo schema di Regolamento definisce “articolazioni”
(art. 17, comma 1) della Direzione Regionale tutti gli istituti
periferici del Ministero presenti nel territorio regionale: viene negata
così l’indispensabile autonomia scientifica, amministrativa, operativa
di tali organi, e gravemente limitata e mortificata l’azione dei
rispettivi dirigenti nell’esercizio delle loro funzioni istituzionali.
Questa circostanza, insieme con la prevista
ulteriore riduzione delle Soprintendenze archeologiche, quasi lo
sconfinato patrimonio archeologico italiano non ne legittimasse la
presenza e l’azione, denuncia un vero e proprio disegno di
smantellamento del sistema di tutela territoriale italiano.
Un caso emblematico: la soppressione del
ruolo dirigenziale presso la Soprintendenza ai beni archeologici di
Sassari e Nuoro, che viene accorpata a quella di Cagliari e Oristano
(cfr. Piano operativo allegato allo schema di Regolamento, p. 2).
Inutile sottolineare la vastità e complessità tipologica del patrimonio
archeologico sardo, e le difficoltà viarie locali; si deve viceversa
attirare l’attenzione sulla reiterata eliminazione dei presidi di tutela
dei beni archeologici. Le Soprintendenze del settore sono meno numerose
di quelle delle altre tipologie di beni, poiché la precedente riforma
del Ministero aveva aumentato, in alcuni casi inspiegabilmente e senza
alcun criterio di corretta dislocazione territoriale, il numero di
quelle per il patrimonio storico-artistico e architettonico. Queste
ultime vengono ora riconfermate, mentre si accorpano quelle
indispensabili per la tutela dei beni archeologici. E’ comunque molto
grave che in nome del principio dell’invarianza della spesa si
sacrifichino posti di funzione dirigenziale di seconda fascia, destinati
all’amministrazione attiva della tutela sul territorio, per garantire
invece l’alto numero di posti di dirigenza generale.
Sembra opportuna viceversa la prevista
istituzione della Soprintendenza autonoma di Napoli e Pompei, risultante
dall’accorpamento delle due precedenti Soprintendenze, con l’estensione
dell’autonomia di quella di Pompei a quella di Napoli e con la
conseguente ricomposizione di museo e territorio. Opportuna anche la
soppressione del posto di city manager a Pompei, prevista con l’entrata
in vigore di questo Regolamento, ma smentita dalla nomina cui si sta
procedendo in questi giorni, con rilevante danno per l’erario.
4. Raccomandazioni
In conclusione, risulta evidente che lo
schema di Regolamento, dal momento che rinvia a successivi D.M. (art.
15, comma 5) la definizione dell’assetto e delle funzioni degli organi
periferici del Ministero, non ne propone per ora una riforma organica e
in particolare lascia irrisolti alcuni nodi che qui vengono esplicitati:
1.
pieno riconoscimento delle professionalità
tecnico-scientifiche, anche nella successiva definizione dei compiti
delle strutture periferiche;
2.
attivazione degli istituti centrali previsti
dalle leggi in vigore ma non ancora operativi, come l’Istituto Centrale
per gli Archivi e quelli per il Patrimonio demoetnoantropologico e per
il Patrimonio Culturale Musicale;
3.
per quanto riguarda il settore dei Beni
librari, articolazione ed espletamento dei servizi bibliografici e
bibliotecari nazionali, con particolare riferimento al coordinamento
delle due Biblioteche nazionali centrali (che in prospettiva dovrebbero
confluire nell’unica struttura Biblioteca Nazionale Italiana), allo
sviluppo del Servizio Bibliotecario Nazionale – SBN, all’attuazione di
progetti e servizi nazionali di digitalizzazione, al monitoraggio e al
completamento della normativa del deposito legale;
4.
relativamente al settore
demoetnoantropologico, si segnala la necessità di una modifica che ha
fondamenti scientifici: la denominazione di questa categoria di beni
“demoetnoantropologici” deve essere uniformata nel testo dell’intero
schema di decreto (in particolare agli art. 3, 8, 14, 18), sostituendola
al termine “etnoantropologici”
Si auspica che su questi temi e
sull’emanazione dei successivi decreti ministeriali, peraltro previsti
dallo schema di Regolamento, il Governo assuma un impegno preciso e a
scadenza ravvicinata, in quanto in mancanza di soluzioni adeguate lo
svolgimento dell’attività del Ministero rischia di essere gravemente
compromessa.
