Riproduciamo qui di seguito la Relazione che
illustra il disegno di legge proposto da Argan, Chiarante e Bonfatti
Paini nel 1989 (pp. 23-41 del volume; il testo è stato emendato da
alcuni refusi tipografici). Il disegno di legge vero e proprio è stato
riedito anche nell'ANNALE
n. 12 dell'Associazione Bianchi Bandinelli.
[per aprire e
scaricare il solo "Disegno di legge" (senza la relazione) in formato Pdf
66kb (tratto dal sito archivi.beniculturali.it),
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REVISIONE DELLE NORME DI TUTELA
E ISTITUZIONE DELL'AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI BENI CULTURALI E
AMBIENTALI
Disegno di Legge d’iniziativa dei senatori Chiarante, Argan, Nocchi,
Alberici, Vesentini, Maffìoletti, Arfe’, Callari Galli, Longo, Strehler,
Barca, Margheri, Mesoraca, Nespolo, Spetic e Sposetti
comunicato alla Presidenza il 5 ottobre 1989
e
Proposta di Legge d’iniziativa dei deputati Bonfatti Paini, Nicolini,
Bassanini, Soave, Boselli, Bordon, Fachin Schiavi, Sangiorgio, Cordati
Rosaia, Di Prisco, Pinto, Masini, Gelli, Bulleri, Sapio
presentata il 19 ottobre 1989
ONOREVOLI
COLLEGHI ! — Sono ormai trascorsi quasi trent’anni da quando il
riconoscimento della necessità di procedere a una radicale riforma sia
della normativa per la tutela dei beni culturali e ambientali sia
dell’Amministrazione pubblica incaricata di assicurar tale tutela è
diventato uno dei temi ricorrenti nel dibattito politico e culturale
italiano.
Già
l’Assemblea costituente del resto, aveva posto proprio tra i princìpi
fondamentali della nuova Costituzione - nel secondo comma dell’articolo
9 - l’impegno per la Repubblica di tutelare “il paesaggio e il
patrimonio storico e artistico della Nazione”; e una simile formulazione
avrebbe dovuto comportare, sin da allora, il rapido avvio di una
concreta azione riformatrice. Era infatti evidente, per chiunque avesse
una conoscenza anche superficiale di questi problemi, che la solennità
di quel principio non trovava riscontro né nella precarietà delle
strutture amministrative (nelle quali avevano operato e operavano, in
qualità di funzionari, non pochi studiosi ed esperti di riconosciuto
valore, ma che nel complesso erano povere di personale, di mezzi, di
reale capacità di intervento) né nella mediocrità (che molto spesso
diventava indifferenza, incuria, colpevole negligenza) dell’effettiva
azione di governo.
Ma negli
anni del dopoguerra l’insensibilità per questi temi fu pressoché totale
nella classe dirigente dell’epoca: e ciò benché non mancassero le
denunce, anche molto aspre, dello stato di grave abbandono in cui si
trovavano i beni culturali. Basti ricordare, a testimonianza di tali
denunce, quella autorevolissima di uno studioso quale Ranuccio Bianchi
Bandinelli, che era stato chiamato nel 1945 dal Governo di unità
antifascista a ricoprire l’incarico di direttore generale delle
antichità e belle arti; ma che si vide costretto due anni dopo a
presentare le dimissioni a causa dell’assoluta indifferenza dimostrata
per i problemi di questo settore - con l’argomento che essi
interessavano solo un numero molto limitato di elettori - dal Ministro
democristiano dell’epoca (1).
(1) Il
resoconto di questa vicenda si può leggere in:
Ranuccio
BIANCHI BANDINELLI, “AA. BB. AA. e BC.”, Bari, De Donato,
1974, pagg. 13-24.
L’avvio del dibattito sulla riforma e la
Commissione
Franceschini.
Solo agli
inizi degli anni Sessanta, in un mutato clima politico e culturale e
quando anche altri temi riguardanti le strutture civili e sociali si
imposero con più forza all’attenzione dell’opinione pubblica (come la
scuola, la ricerca scientifica, la sanità, l’urbanistica, il sistema
previdenziale e assistenziale, eccetera), la questione dei beni
culturali entrò ufficialmente a far parte dell’agenda delle “riforme da
fare”; e cominciò ad essere ricordata nei programmi di Governo. Nel
1964, anzi, la riforma sembrò ormai imminente: il Parlamento decise
infatti all’unanimità di dar vita ad una Commissione di indagine formata
da parlamentari e da esperti (rimasta nota come “Commissione
Franceschini”, dal nome del deputato democristiano che ne fu il
presidente) con l’incarico di studiare la situazione del nostro
patrimonio storico-artistico e di formulare proposte sia per un nuovo
ordinamento sia per una revisione delle leggi di tutela. La commissione
svolse con diligenza i compiti ad essa affidati, concluse entro due anni
i suoi lavori e consegnò al Parlamento alcuni densi volumi di analisi,
di documentazione e di proposte. È con amarezza che si deve oggi
constatare che fra le indicazioni contenute nelle conclusioni e
raccomandazioni finali ve ne sono alcune che potrebbero oggi essere
riproposte (ma nel frattempo tanta parte del patrimonio culturale del
Paese è stato distrutto, deturpato, compromesso) quasi nell’identica
formulazione: come quelle relative all’urgenza della difesa ambientale
(in particolare per i centri storici, i fiumi, le coste) o alla priorità
da assegnare alla catalogazione dei beni culturali: oppure quella
riguardante l’ipotesi - che è al centro, sia pure con diversa
articolazione, della proposta di legge che qui presentiamo - della
costituzione non di una struttura ministeriale, ma di un’Amministrazione
autonoma dei beni culturali e ambientali.
Non è
comunque questa la sede nella quale riaprire la discussione (che fu
assai viva, in quegli anni, negli ambienti scientifici interessati) su
ciò che di valido o di meno valido era contenuto nelle conclusioni
dell’indagine parlamentare. Si deve notare, invece, che, quando la
Commissione Franceschini terminava la sua attività, i propositi
riformatori della coalizione di centro-sinistra si erano già
sostanzialmente esauriti. Così, al pari della riforma della scuola
secondaria o dell’università, dell’urbanistica o della ricerca
scientifica, anche quella dei beni culturali andò presto a finite nel
“libro dei sogni”. Le proposte della Commissione di indagine rimasero
perciò senza seguito. E solo per dovere di cronaca occorre ricordare che
in sede ministeriale furono costituite due successive commissioni
(entrambe chiamate “commissioni Papaldo”, dal nome del funzionario che
le presiedeva), che prepararono - nello stile del più assoluto grigiore
burocratico e lasciando ovviamente cadere gli aspetti più innovativi
delle proposte della Commissione parlamentare - due bozze di disegno di
legge, che però non giunsero mai né all’esame del Consiglio dei ministri
né al confronto tra le forze politiche, così che alla fine furono
sepolte nei cassetti del Ministero.
La nascita delle regioni.
Nel 1970,
con la costituzione delle regioni a statuto ordinario, la situazione
subì un primo cambiamento. Ciò soprattutto per due motivi. Il primo
motivo era la necessità di avviare un processo di redistribuzione di
funzioni e competenze: l’articolo 117 della Costituzione, infatti,
riconosceva alle regioni come competenza concorrente materie che
direttamente (i musei e le biblioteche di enti locali) o indirettamente
(l’urbanistica, l’agricoltura e foreste) occupano uno spazio
fondamentale in una politica dei beni culturali. Il secondo motivo era
che con la nascita delle regioni entrava sulla scena un soggetto
politico che poteva aspirare a rappresentare (almeno nel caso delle
regioni meglio amministrare e con maggiore tradizione di impegno in
questo campo) l’interesse delle popolazioni e degli studiosi per una più
attiva azione di difesa e valorizzazione del patrimonio storico e
artistico. E infatti proprio negli anni di avvio dell’esperienza
regionaIista - che furono anche anni di forte sviluppo del movimento per
le autonomie e per una più consapevole partecipazione democratica -
furono promosse da alcune regioni iniziative di grande significato: come
la costituzione, in Emilia-Romagna, dell’Istituto regionale per i beni
culturali (1), che ha svolto e viene tuttora svolgndo un’attività di
grande rilevanza, in collaborazione sia con le soprintendenze sia con
gli enti locali; o come l’elaborazione - da parte di una commissione
nominata dalla regione Toscana e della quale facevano parte esperti e
studiosi come Ranuccio Bianchi Bandinelli, Eugenio Garin, Alberto
Predieri, Giovanni Previtali, Roberto Abbondanza, Emanuele Casamassima,
Salvatore D’Albergo, Italo Insolera - di una proposta di riforma
ispirata a criteri di ampio decentramento.
Tale
proposta (che è stata uno dei punti di partenza anche dell’elaborazione
dei progetti legislativi predisposti dal gruppo comunista nelle scorse
legislature) fu formalmente presentata al Parlamento nel 1973 dalla
regione Toscana; e fu fatta propria anche da altri consigli regionali,
che l’assunsero come piattaforma in vista dell’ulteriore trasferimento
di funzioni e competenze alle regioni previsto dalla legge delega 22
luglio 1975, n. 382. Quando però si giunse alla discussione del decreto
del Presidente della Repubblica che doveva operare tale ulteriore
trasferimento (il decreto 24 luglio 1977, n. 616), il riemergere di
forti resistenze burocratiche e centralistiche impedì, per quel che
riguarda i beni culturali, il raggiungimento di un accordo; e non fu
possibile trovare altro sbocco se non il rinvio a una legge successiva,
per la cui emanazione fu fissata la scadenza del 31 dicembre 1979 (2).
(1)
Un’ampia analisi e documentazione sull’Istituto per i beni culturali
dell’Emilia-Romagna si trova in: Andrea EMILIANI, “Una politica dei beni
culturali”, Einaudi, Torino, 1974.
(2)
L’articolo 48 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del
1977 così specificava: “Le funzioni amministrative delle regioni e degli
enti locali in ordine alla tutela e valorizzazione del patrimonio
storico, librario, artistico, archeologico, monumentale,
paleo-etnologico ed etno-antropologico saranno stabilite con la legge
sulla tutela dei beni culturali da emanare entro il 31 dicembre 1979”
La costituzione del nuovo Ministero.
Nel
frattempo, però, il Governo aveva proceduto (col decreto-legge 14
dicembre 1974, n. 657, convertito, con modificazioni, dalla legge 29
gennaio 1975, n. 5, e poi col decreto del Presidente della Repubblica 3
dicembre 1975, n. 805) all’istituzione del Ministero per i beni
culturali e ambientali, che ebbe come primo titolare Giovanni Spadolini.
Dando vita al nuovo Ministero si cercava, da parte governativa, di
supplire in qualche modo all’assenza di un’azione riformatrice. In
realtà, l’esperienza di questi anni ha dimostrato (confermando la
critica che noi comunisti formulammo sin dal momento della discussione
della legge istitutiva) che non basta costituire un Ministero apposito
perché vi sia una politica efficace e adeguata ai bisogni del settore.
Anzi, per diversi aspetti (anche se la dotazione finanziaria è
certamente cresciuta, ma per lo più seguendo - come vedremo - la strada
perversa del potenziamento dell’intervento straordinario a detrimento
dell’azione costante e continuativa di manutenzione e di tutela) la
situazione è peggiorata. Il nuovo Ministero non ha infatti assunto in
alcun modo una configurazione “atipica”, essenzialmente “tecnico
scientifica”, come era negli enunciati e nelle promesse di Spadolini; al
contrario, in assenza di una riforma, esso si è inevitabilmente
modellato secondo gli schemi tradizionali della pubblica amministrazione
e ha perciò portato più ad appesantire i controlli e i diaframmi
burocratici che a potenziare gli strumenti tecnici e scientifici e le
reali capacità di programmazione e di intervento. Inoltre, la
costituzione del Ministero non è neppure servita ad assicurare una
diversa considerazione nel quadro degli impegni complessivi dei Governo
- a partire dalle scelte sull’uso delle risorse o sull’organizzazione
delle città e dl territorio - per i problemi della tutela dei beni
culturali: al contrario, tali problemi hanno continuato ad essere
strettamente sottovalutati (a prescindere da qualche affermazione
retorica sulla “risorsa Italia” o sul “valore inestimabile” del nostro
patrimonio di civiltà) così sotto il profilo politico e culturale come
sotto quello economico e finanziario.
Una
conferma di questa persistente sottovalutazione è costituita dal fatto
stesso che nel momento dell’assegnazione dei compiti ministeriali per la
formazione di un nuovo Governo quello per i beni culturali e ambientali
è stato quasi sempre considerato come un Ministero residuale o
marginale, da attribuire non in base a criteri di autorevolezza o di
competenza, ma come compensazione per quel partito o per questa o per
quella corrente. Si è così giunti a nomine di Ministri per le quali, più
di una volta, si è gridato allo scandalo. Ma sarebbe forse ancor più
giusto gridare allo scandalo per il fatto che, in quasi quindici anni,
il nuovo Ministero non è riuscito a ottenere il varo di una sola legge
di rilievo per incrementare realmente la tutela dei beni culturali e
promuoverne la valorizzazione; e non è riuscito a portare la dotazione
ordinaria di bilancio al di là di un livello irrisorio, che si aggira
ormai da anni attorno allo 0,20 o allo 0,25 per cento della spesa totale
dello Stato.
Anche
l’aumento dell’intervento straordinario che si è verificato nel periodo
più recente è per lo più avvenuto per ragioni estranee ad una rigorosa
impostazione scientifica di politica della tutela (basta pensare ai
famosi «itinerari turistico-culturali nel Mezzogiorno» o agli ancor più
discussi “giacimenti culturali”); e ha così portato non solo ad una
dispersione di mezzi finanziari, che avrebbero potuto essere molto più
razionalmente utilizzati (per esempio se la dotazione per i “giacimenti
culturali” fosse stata fin dall’inizio indirizzata ad un’opera coerente
e coordinata di censimento e di catalogazione scientifica, come da parte
dei comunisti e di altre forze si era proposto), ma ha avuto l’effetto -
solo apparentemente paradossale - di deprimere e depotenziare, in molti
casi, le effettive capacità di iniziativa dell’amministrazione preposta
istituzionalmente all’opera di tutela. Il rovesciamento dei rapporti tra
intervento straordinario ed intervento ordinario, anziché favorire una
più incisiva programmazione e assicurare una maggiore efficienza, ha in
sostanza reso impossibile - proprio perché nella motivazione
dell’intervento straordinario prevalevano, quasi sempre, ragioni esterne
alla logica della tutela - l’elaborazione di un serio discorso di
programma e di chiare scelte prioritarie; e ha prodotto un vero e
proprio stravolgimento della politica dei beni culturali, che deve avere
come fondamento- per essere davvero produttiva ed efficace - non
l’intervento eccezionale, ma l’azione continua e costante di conoscenza,
manutenzione, valorizzazione (3)
(3)
L’effetto stravolgente che la prevalenza dell’intervento straordinario
ha avuto e sta avendo sulla politica e sull’amministrazione dei beni
culturali e ambientali è stata più volte denunciata, negli ultimi tempi,
nei documenti dell’Associazione dei funzionari scientifici e tecnici che
operano in questa amministrazione. È stato in particolare rilevato che
le competenze scientifiche e tecniche e le capacità di programmazione e
di intervento dell’amministrazione vengono ridotte e mortificate nel
momento in cui essa è privata delle risorse e dei mezzi più elementari
per provvedere alla politica di conservazione, agli interventi di
manutenzione e restauro, alla promozione della conoscenza; e ciò mentre
più frequente diventa il ricorso alla concessione (e quindi il
trasferimento ai privati di funzioni eminentemente pubbliche) per
l’esecuzione delle opere di maggior rilievo e impegno. Questa politica è
tanto più deleteria in quanto rischia di disperdere un patrimonio di
competenze, di conoscenze, di qualità tecniche e scientifiche di cui per
tradizione era particolarmente ricca - come documentano i riconoscimenti
internazionali - l’amministrazione italiana dei beni culturali.
Un bilancio sostanzialmente negativo.
In
conclusione, sono ormai trascorsi circa quindici anni dall’istituzione
del nuovo Ministero per i beni culturali e ambientali e sono passati
dieci anni dalla scadenza per il varo di una nuova legge di settore
indicata nel decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 -
per non parlare del mezzo secolo che ci separa dalla legge Bottai (legge
1° giugno 1939, n. 1089), che resta tuttora il testo normativo
fondamentale che disciplina la tutela del patrimonio artistico e
culturale, e dei venticinque anni a cui risale la già citata
costituzione di una Commissione parlamentare di indagine - senza che si
sia neppure avviata quell’azione riformatrice di cui si discute da
decenni e che proprio l’esperienza negativa compiuta col Ministero rende
sempre più indispensabile. È bene aggiungere che non avere ancora posto
mano a questa riforma non significa soltanto aver perso tempo e aver
lasciato peggiorare la situazione. Infatti, anche nel campo dei beni
culturali e ambientali, come in altri campi, in questi decenni le cose
non sono restate ferme: al contrario, sono avvenute modificazioni
profonde che - se certamente hanno prodotto un accresciuto interesse per
il patrimonio culturale e hanno stimolato una più acuta sensibilità
dell’opinione pubblica, creando così una condizione essenziale per lo
sviluppo di una politica riformatrice - hanno però anche aggravato molti
problemi, hanno dato luogo a fenomeni nuovi e di non facile soluzione,
soprattutto hanno reso sempre più rapido un processo di degradazione che
ha cause molteplici e che ha determinato danni (e situazioni di vera e
propria devastazione) in molti casi ormai irreparabili.
Non c’è
certamente bisogno, a questo riguardo, di ricordare episodi o citare
esempi. Il singolo episodio, per quanto grave (come, per ricordare solo
alcuni dei fatti di cui più si è parlato in questi ultimi mesi, il
crollo della torre campanaria di Pavia, il cedimento di una parte del
tetto di un edificio illustre come l’Accademia di Firenze, l’allarme per
il concerto dei Pink Floyd a Venezia, la denuncia dello stato di
degradazione di un recinto archeologico tanto importante come quello
degli scavi di Pompei, ecc.) rischia sempre di dare solo un’immagine
parziale e molto riduttiva della reale entità dei guasti che incombono o
già si sono prodotti e dell’effettiva dimensione dei problemi che si
debbono affrontare.
L’intreccio tra vecchi e nuovi problemi.
La vera e
fondamentale questione sta nel fatto che, con un’accelerazione che non
ha precedenti nella storia, si sono venuti intrecciando negli ultimi
decenni una serie di fattori che rischiano di avere - e in larga parte
hanno già avuto - conseguenze devastanti per il patrimonio storico e
culturale. Ricordiamo alcuni (almeno i principali) tra tali fattori:
- l’uso
speculativo e di rapina delle città, del suolo urbano, del territorio,
che ha già portato e minaccia ogni giorno di portare, in assenza di una
rigorosa disciplina urbanistica e di una razionale programmazione dei
rapporti tra sviluppo e ambiente, a distruzioni irreparabili e senza
possibilità di recupero non solo di singole testimonianze del passato
(anche di notevole valore artistico), ma di gran parte del paesaggio e
delle coste italiane, di zone estese o comunque di aspetti qualificanti
dei centri storici, di interi complessi monumentali o ambientali; il
degrado che condizioni ambientali caratterizzate da un alto tasso di
inquinamento dell’aria e delle acque, dalla congestione del traffico non
solo nelle grandi città, dalla crescente cementificazione del suolo,
producono su opere e monumenti che, dopo aver resistito abbastanza bene
all’usura dei secoli, appaiano già oggi irriconoscibili anche soltanto
rispetto a venti o trent’anni or sono;
-
l’impatto che lo stesso sviluppo del turismo di massa, sinora non
adeguatamente disciplinato e orientato, sta avendo su beni che - come i
beni culturali - sono quasi sempre per loro natura facilmente
deperibili, fino a creare problemi di non facile soluzione anche per
grandi complessi museali e per intere città, come Venezia e Firenze;
- la
pressione che le nuove dimensioni assunte dal mercato artistico
esercitano (ben al di là dei pur numerosi episodi di furti o di
esportazioni clandestine) nel senso di favorire una massiccia
dispersione del patrimonio culturale italiano, dispersione che può
diventare tanto più grave qualora non si prendano adeguate misure -
innanzitutto estendendo il censimento e la catalogazione ed escludendo
l’equiparazione del bene culturale a merce - in vista della
liberalizzazione dei mercati europei alla fine del 1992;
- i
molteplici problemi che derivano dalla stessa entità e vastità del
patrimonio da tutelare e dalle difficoltà - con la scarsa dotazione di
uomini, mezzi e finanziamenti finora posti a disposizione - sia di
provvedere ordinatamente all’azione complessiva di catalogazione e di
conservazione sia di stabilire, d’altra parte, ragionevoli criteri di
priorità nel programmare gli interventi di maggior rilievo.
Alle
questioni di portata generale qui sommariamente indicate si aggiungono
problemi di carattere più specifico e che sono tuttavia, anch’essi, di
non facile soluzione: come la difficoltà (che vale non solo per i musei
o i complessi monumentali, ma, in misura certamente non minore, anche
per biblioteche e archivi) di rispondere, con finanziamenti che
proporzionalmente sono rimasti quelli di un tempo o addirittura sono
diminuiti, da un lato alla domanda di un’utenza fortemente accresciuta,
dall’altro all’esigenza di dotarsi di strumenti moderni di informazione
e catalogazione; o la necessità di attrezzarsi di personale e strutture
adeguati per tutelare categorie di beni (si pensi ai musei scientifici)
sinora generalmente trascurati; o l’urgenza di adottare strumenti
legislativi (la legge 2 agosto 1982, n. 512, è un primo passo in questa
direzione, ma è un passo ancora largamente inadeguato) per sollecitare
un maggior intervento dei privati a favore della tutela del patrimonio
culturale, assicurando al tempo stesso alle strutture pubbliche gli
strumenti per controllare e orientare tale intervento; o la crescente
sofisticazione delle ricerche e della strumentazione tecnologica che
sono oggi indispensabili per gli interventi di manutenzione, di
restauro, di recupero di beni estremamente delicati quali sono i beni
culturali.
Un patrimonio di civiltà in pericolo.
È chiaro
che, di fronte a questo insieme di problemi, nessuno può sottovalutare o
considerare con faciloneria l’entità, anche finanziaria, dell’impegno
che si richiede per una politica dei beni culturali che sia all’altezza
dei nuovi compiti che oggi si impongono. Tanto più che sono necessarie,
perciò, una razionale programmazione degli interventi, una struttura
amministrativa di sicura funzionalità ed efficienza, la piena
mobilitazione delle reali disponibilità pubbliche e private, la massima
valorizzazione di capacità, competenze, spirito di iniziativa. Si deve
tuttavia valutare, al tempo stesso, che quello dei beni culturali e
ambientali è un tipico caso in cui il danno di un mancato o tardivo
intervento rischia di essere - per la distruzione di risorse e per la
dispersione di ricchezza, materiale e immateriale, che determina - assai
superiore al costo che l’intervento comporta; e che occorre far presto,
se non si vuole che si giunga a un punto di non ritorno nella
distruzione di un patrimonio di civiltà cui sono strettamente legate,
per tanti aspetti, l’identità è la stessa vitalità del nostro Paese.
Il
problema è in sostanza quello di invertire un processo che ha condotto,
nel corso di questi anni, a tante conseguenze negative. A questo fine è
indispensabile una riforma che, così sul piano normativo come sul piano
degli ordinamenti, della formazione, della strumentazione scientifica e
tecnica, sappia affrontare in modo adeguato i problemi della conoscenza,
della tutela, del recupero, della valorizzazione dei beni culturali,
considerandoli però non settorialmente ma in collegamento con una nuova
politica delle città, del territorio, dell’ambiente. Ma perché una
simile riforma sia concretamente realizzabile e abbia piena efficacia, è
necessario che si affermi - è del resto un’esigenza più generale, per il
bene del Paese - una diversa visione dello sviluppo, caratterizzata da
scelte di priorità differenti da quelle che hanno dominato negli ultimi
decenni. Non si può infatti non sottolineare che dietro l’incuria, la
negligenza, la diffusa ignoranza dei problemi, lo scarso impegno
organizzativo e finanziario che troppo spesso hanno caratterizzato la
politica dei beni culturali, c’è qualcosa di più di un «ritardo» o di un
«limite» settoriale: c’è una linea di sviluppo della società italiana
che, nell’impostazione della politica governativa, ha costantemente
attribuito un valore secondario ai problemi della crescita culturale; e
c’è l’incapacità della tradizionale classe dirigente di intendere il
ruolo che la cultura può e deve avere come “risorsa”, anzi come fattore
decisivo per un autentico progresso umano e civile oltre che economico.
È da qui, invece, che occorre partire, per una svolta radicale della
politica in questo settore. È essenziale la presa di coscienza che il
patrimonio culturale è, tanto più per un Paese come l’Italia, una
risorsa fondamentale, anche in termini economici (basta pensare
all’esigenza, messa drammaticamente in luce dalle vicende dell’Adriatico
e del complessivo degrado dei nostri mari, di una sempre maggiore
valorizzazione della componente culturale delle attività turistiche. Ma
ancor più importante è non dimenticare mai che la più ampia
partecipazione dei cittadini alla conoscenza e alla fruizione di tale
patrimonio è e deve essere una delle finalità principali di uno sviluppo
che sia qualitativamente più ricco e più liberante di quello sin qui
realizzato; e che a questo riguardo l’Italia ha possibilità che è
delittuoso sprecare.
Sei opzioni per la revisione della legge di tutela.
Quali
devono essere le caratteristiche essenziali di una legge di riforma che
corrisponda alle esigenze sin qui rapidamente richiamate?
È bene
precisare subito che la proposta di legge che presentiamo affronta,
contemporaneamente, sia il problema di una revisione della legge 1
giugno 1939, n. 1089 (la legge Bottai) sia - soprattutto - quello di un
nuovo ordinamento dell’amministrazione preposta all’attuazione della
tutela.
Per quel
che riguarda la legge 1089 (che non era, per quell’epoca, una cattiva
legge, anche perché si basava, aggiornandola e sistemandola, su
un’elaborazione legislativa che era già stata ampiamente sviluppata tra
la fine dell’Ottocento e i primi anni del Novecento e che in parte
risaliva agli Stati preunitari) la revisione che proponiamo riguarda
soprattutto quei punti nei quali più si manifesta l’usura del
cinquantennio trascorso, in quanto si tratta di punti che esprimono una
situazione di fatto ed orientamenti culturali e sociali ormai largamente
superati. Le modifiche prospettate - certamente di rilevanza esenziale -
hanno perciò come oggetto:
1) il
superamento di una visione restrittiva del “bene culturale e
ambientale”, che era frutto dell’ideologia umanistico-classicistica a
lungo dominante e che in pratica si traduceva nel limitare
sostanzialmente tale qualifica da un lato ai beni della tradizione
archeologica, storico-artistica, filologico-libraria, dall’altro alle
“bellezze naturali” care alla visione romantica del paesaggio.
Nell’impostazione del nostro progetto di legge - senza comunque perdere
di vista, in alcun modo, la centralità che il patrimonio archeologico,
storico-artistico, archivistico, librario ha per il nostro Paese - la
qualifica di bene culturale e l’azione di tutela vengono esplicitamente
estesi (a partire dai primi articoli: si veda in particolare l’articolo
2) ad altre categorie di beni sino ad oggi non considerati o trascurati
- per esempio quelli linguistici e demoantropologici, quelli scientifici
e naturalistici, quelli riguardanti la storia della scienza e della
tecnica, gli orti botanici, i parchi naturali e così via - e in generale
a tutti quei beni che costituiscono un “significativo documento” della
storia della cultura e della civiltà. Di conseguenza anche l’ordinamento
amministrativo e lo stesso Consiglio nazionale vengono modificati nella
loro composizione e organizzazione, in modo da prevedere le strutture e
le competenze necessarie per estendere la tutela anche a tali beni;
2)
l’inserimento della tutela dei beni culturali e ambientali nel quadro
della politica di salvaguardia e di qualificazione dell’assetto delle
città e del territorio e nel complesso degli interventi per un diverso
sviluppo dell’economia e della società e per il potenziamento dei
servizi civili, sociali, culturali di cui il Paese ha bisogno. Tale
inserimento in un più ampio e organico contesto (si vedano in
particolare, al riguardo, gli articoli dal 30 al 34, che riguardano il
rapporto tra tutela e assetto territoriale) è, per le ragioni già dette
in precedenza, condizione fondamentale perché la politica di
conservazione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali possa
essere davvero più efficace di quel che oggi accada;
3) il
passaggio da un’impostazione idealistica che considerava il bene
culturale (anzi, l’“opera d’arte”) come fatto singolo, o tutt’al più
come complesso monumentale esteso solo alle sue immediate adiacenze, a
una visione che collega il singolo oggetto all’insieme di oggetti di cui
organicamente fa parte, considera il monumento in rapporto all’ambiente
urbano o paesistico in cui è inserito, privilegia il concetto di
“insieme storico” (a partire dai centri storici) ed estende perciò
notevolmente la possibilità di valorizzazione e di tutela. Sono numerosi
gli articoli che, soprattutto nel titolo sesto della legge, introducono
modifiche in questo senso;
4) la
sottolineatura del patrimonio culturale come elemento costitutivo
dell’identità nazionale e quindi come bene per la sua natura
inalienabile. A questo riguardo la proposta di legge propone di rendere
esplicito e vincolante un principio che, a nostro avviso, implicitamente
è già a fondamento della legislazione vigente: ossia (articolo 2) che “i
beni riconosciuti di interesse culturale o ambientale”, e quindi
sottoposti ai vincoli previsti dalle relative leggi, debbono essere
considerati “elementi costitutivi dell’identità culturale della nazione”
e pertanto “non sono, anche per quel che riguarda il regime delle
esportazioni e la disciplina della circolazione dei prodotti anche
nell’ambito della Comunità europea, assimilabili a merci”. Per rendere
operativa questa norma, nelle indicazioni programmatiche della proposta
di legge si propone (articolo 52) di finalizzare la prima attuazione
della legge all’“attuazione entro il 1992 in ogni regione del censimento
sommario dei beni culturali e ambientali”, in modo da avere un quadro
complessivo del patrimonio che deve essere tutelato e del quale occorre
evitare la dispersione;
5) un più
stretto collegamento tra azione di tutela e impegno per la conoscenza e
per la fruizione, da parte dei cittadini, del patrimonio culturale e
ambientale. Pur mantenendo fermo il principio del valore preminente
della tutela, anche in considerazione dei molteplici fattori di usura e
di deperimento cui i beni culturali sono già esposti, la proposta di
legge mira in vario modo a sollecitare l’opera di promozione culturale
ed educativa: sia indirizzando innanzitutto in questa direzione l’azione
degli enti locali, sia agevolando con specifiche disposizioni, nel
quadro del nuovo regime di autonomia che la legge prevede, la fornitura
agli utenti - da parte di soprintendenze, musei, biblioteche, archivi,
ecc. di servizi aggiuntivi di sostegno culturale e didattico, come
cataloghi ed altre pubblicazioni, fotoriproduzioni, prestito librario,
corsi di lezione, mostre didattiche, ecc.;
6) infine
- ci limitiamo, come si è detto, a richiamare sommariamente, in questa
relazione, solo le revisioni fondamentali che sono suggerite nel testo
da noi presentato - un rilievo accresciuto viene proposto, rispetto alla
legge 1089 del 1939, per i problemi dell’arte contemporanea: sia nel
senso di prevedere una specifica articolazione settoriale nell’ambito
del Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali, sia nel senso
- per esempio - di accorciare il termine temporale di esclusione dai
vincoli e di consentire, anche per opere più recenti ma che già siano di
riconosciuto valore, interventi straordinari di tutela al fine di
evitarne il deperimento o la distruzione.
Perché proponiamo un’Amministrazione autonoma.
Ma il
nucleo fondamentale ed anzi decisivo della riforma che questa proposta
di legge propone sta - ancor più che nelle modifiche della normativa di
tutela - nel radicale mutamento che viene delineato per quel che
riguarda l’ordinamento dell’amministrazione alla quale è affidato
l’esercizio della tutela stessa. A questo riguardo siamo partiti dalla
considerazione che l’esperienza sia qui compiuta ha ormai dimostrato in
modo esauriente che, indipendentemente dal valore e dall’impegno delle
singole persone, non è con una struttura di tipo
burocratico-ministeriale che è possibile svolgere adeguatamente funzioni
che richiedono una preminente qualificazione scientifica e culturale e
che comportano autonomia, responsabilità, iniziativa. Finché resterà una
struttura come l’attuale - vincolata in partenza alle rigidità delle
decisioni, delle procedure, dei controlli centralistici, priva di
qualsiasi flessibilità e autonomia nei tempi e nelle modalità della
propria azione - è inutile prendersela con l’accumulazione dei residui
passivi o porre a confronto i ritardi e le lentezze delle istituzioni
pubbliche con il possibile dinamismo di istituzioni di tipo privatistico:
tutto ciò che si lamenta è la conseguenza pressoché inevitabile e dunque
voluta - di un modello di centralizzazione burocratica che in tutti i
campi sta determinando conseguenze assai negative, ma che è
particolarmente nefasta nel caso della scienza o della cultura.
Per
questo, riprendendo la proposta già elaborata dalla Commissione
d’indagine nominata dal Parlamento nel 1964 e tenendo presente
l’esperienza di organismi come il Consiglio nazionale delle ricerche e
le scelte recentemente compiute dal Parlamento per l’ordinamento delle
università e degli enti di ricerca, proponiamo l’istituzione di
un’Amministrazione autonoma dei beni culturali e ambientali. Non si
tratta - sia chiaro - di un’operazione di privatizzazione (più o meno
scoperta) o di deresponsabilizzazione dei poteri pubblici rispetto ai
compiti che sono ad essi propri: a operazioni di questo tipo siamo
sempre stati, e restiamo, fermamente contrari. Si tratta, al contrario,
di configurare la funzione pubblica in questo campo in modo che essa si
realizzi attraverso un’istituzione che, senza perdere il suo carattere
pubblico, operi però secondo un principio di autonomia: autonomia così
di gestione economica ed amministrativa come di indirizzo e di
programmazione scientifica e culturale, ovviamente nell’ambito dei
compiti normativi propri del Parlamento e delle funzioni di indirizzo,
di coordinamento, di programmazione generale che spettano al Governo.
La
qualità scientifica, l’indipendenza di giudizio, il carattere
democratico e non corporativo della gestione dell’Amministrazione
autonoma dovranno essere garantite dalla collocazione, al suo vertice,
di un Consiglio nazionale dei beni culturali e ambientali profondamente
trasformato rispetto alla situazione attuale, sia per poteri come per
composizione: un Consiglio nazionale costituito, in numero pari, da
rappresentanti dei funzionari scientifici e tecnici operanti nel settore
e da rappresentanti dei docenti universitari delle discipline
interessate, e integrato da altre qualificate rappresentanze del mondo
della cultura, della scienza, della tecnica. Sarà il Consiglio nazionale
a nominare la direzione centrale dell’Amministrazione autonoma, col
vincolo di scegliere direttore e vice-direttori nei ruoli dei funzionari
scientifici e tecnici. L’ossatura fondamentale della nuova
Amministrazione sarà costituita col trasferimento ad essa delle
strutture e dei servizi - dagli istituti centrali alla soprintendenze
territoriali, alle biblioteche statali, agli archivi di Stato centrali e
periferici - oggi dipendenti dal Ministero per i beni culturali e
ambientali: ma con l’introduzione delle indispensabili riforme e con un
adeguato e concreto programma di potenziamento, qualificazione,
valorizzazione.
Pressoché
tutte le funzioni oggi svolte dal Ministero vengono dunque trasferite,
secondo la nostra proposta di legge, all’Amministrazione autonoma dei
beni culturali e ambientali: e vengono esercitate sulla base del
riconoscimento di ampi e concreti spazi di autonomia (per esempio per
quel che riguarda le dotazioni finanziarie, i limiti di spesa,
l’imposizione dei vincoli, ecc.) agli istituti centrali e alla
soprintendenze territoriali o altri istituti assimilati. Al Governo
resteranno in pratica solo le funzioni di indirizzo, di coordinamento,
di programmazione generale in materia finanziaria: nonché i compiti di
vigilanza e di surroga, in caso di inadempienza da parte degli enti
istituzionalmente incaricati. Per lo svolgimento di queste funzioni
residue non ci sembra che sia opportuno il mantenimento di un Ministero
specifico, tanto più che già oggi, con compiti ben più ampi, quello per
i beni culturali e ambientali è considerato un Ministero marginale e di
rilievo politico trascurabile. Proponiamo perciò alla discussione - ma è
bene dire che è questo uno dei punti della nostra proposta che
consideriamo in termini più problematici - un’unificazione con il
Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica:
unificazione che ci pare consigliabile sia per analogia strutturale
(tale Ministero è stato costituito sulla base del riconoscimento
dell’autonomia costituzionale delle università e degli istituti di
ricerca) sia per l’opportunità di rendere più stretto il rapporto - e
più facile la mobilità, anche del personale - fra un settore come quello
dei beni culturali e ambientali e i settori contigui della ricerca
scientifica e tecnologica e dell’insegnamento universitario. Ma anche
altre forme di accorpamento o di articolazione delle competenze a
livello governativo possono essere concepite senza compromettere, per
questo, il disegno d’assieme.
Autonomia, responsabilità, controllo pubblico.
È chiaro
che la proposta della costituzione di un’Amministrazione autonoma dei
beni culturali e ambientali si inquadra armonicamente, per noi
comunisti, in quell’impostazione generale della riforma della pubblica
amministrazione che da diverso tempo proponiamo e che si basa
sull’opportunità di una netta distinzione fra la responsabilità delle
scelte politiche, che spettano agli organi elettivi e di governo, e i
compiti di gestione, per i quali occorre invece responsabilizzare e
valorizzare organi tecnici dotati di adeguata esperienza e competenza.
Ma nel
caso dell’amministrazione dei beni culturali e ambientali si va oltre
questa distinzione di carattere generale: si entra infatti in un campo
dove assumono specifico rilievo anche altre questioni, come i princìpi
costituzionali riguardanti la libertà culturale o l’autonomia
riconosciuta alle istituzioni di alta cultura. Anche per questo ci
sembra che vi sia un’oggettiva analogia con i casi riguardanti le
istituzioni universitarie o gli enti di ricerca.
Anche in
questo caso, comunque, l’autonomia dell’Amministrazione dei beni
culturali e ambientali non può certamente essere concepita come una
sorta di autogoverno settoriale o corporativo, al di fuori di una
visione e di una responsabilità politica di carattere generale. Per
questo la proposta di legge non solo insiste nel sottolineare che le
scelte di fondo in materia di normativa, di programmazione finanziaria,
di indirizzo e di coordinamento spettano, a seconda dei casi, al
Parlamento o al Governo e attribuisce altresì compiti rilevanti alle
regioni; ma pone anche in evidenza (prevedendo, allo scopo, anche
un’adeguata struttura tecnica) che il Ministero dovrà svolgere un’azione
di vigilanza ed anche di intervento cautelare e di surroga in caso di
inadempienza da parte dell’Amministrazione. Sono così ulteriormente
ribaditi il carattere e la responsabilità pubblica dell’Amministrazione
stessa.
La
soluzione da noi proposta ci sembra inoltre particolarmente opportuna
anche perché consente di superare la contrapposizione, che negli anni
trascorsi ha diviso e paralizzato lo schieramento delle possibili forze
riformatrici, tra le ipotesi centraliste e quelle regionaliste. Troppe
volte, in passato, i fautori dell’una e dell’altra linea hanno
attribuito all’ipotesi da essi sostenuta un valore di per sé risolutivo
che essa era ben lontana dal possedere. Per esempio i fautori
dell’impostazione centralista hanno a lungo insistito nel presentare la
concentrazione delle funzioni di tutela nelle mani dell’amministrazione
statale come la condizione necessaria per garantire, contro le pressioni
degli interessi privatistici e le visioni particolaristiche o
municipalistiche, un’azione ispirata a imparzialità, obiettività e
rigore: dimenticando, tuttavia, che l’esercizio da parte degli organi
dello Stato di queste funzioni è la situazione che sino ad oggi è
esistita, ma che questa situazione non ha affatto impedito, in tante ed
anzi in troppe occasioni, la prevalenza dell’interesse privato su quello
pubblico, il moltiplicarsi degli interventi clientelari e localistici,
o, d’altra parte, la degradazione o addirittura la distruzione di
testimonianze tutt’altro che irrilevanti del nostro patrimonio
culturale. A loro volta, i sostenitori delle tesi regionaliste (o almeno
molti di essi) assai di frequente hanno dato quasi per scontato che il
decentramento delle funzioni e l’attribuzione di maggiori poteri a
regioni ed enti locali potessero essere di per sé sufficienti per
garantire un’azione più tempestiva ed efficace, una gestione più
democratica, un più stretto rapporto con la domanda di cultura dei
cittadini: trascurando, però, che molte regioni e molti enti locali non
hanno affatto dato prova di queste capacità e che in realtà il
conseguimento degli obiettivi sopra indicati richiede sia un’adeguata
preparazione tecnica sia una chiara volontà politica.
Né centralismo né privatizzazione.
Ciò che
nella pratica si è verificato, nel corso degli ultimi dieci anni, è che
mentre il potenziale fronte riformatore si è diviso fra queste opposte
tesi, di fatto si è avuta un’accentuazione della politica centralista e
di una gestione di tipo burocratico, con tutte le lungaggini, le
disfunzioni, le inefficienze che di tale gestione sono proprie; e che,
come rimedio a centralismo e burocratismo, si è fatto ricorso in misura
crescente a soluzioni di tipo privatistico (per esempio il ricorso allo
strumento delle concessioni, soprattutto per le opere di maggior
rilievo) e si è cominciata a teorizzare l’opportunità dell’affidamento a
privati della gestione di istituzioni pubbliche, in particolare dei
musei. In realtà, anche in questo campo, il centralismo burocratico da
un lato e la tendenza strisciante o palese alla privatizzazione non sono
che le facce opposte di una stessa medaglia.
È da
questa spirale perversa che si può e si deve uscire attraverso
l’istituzione di un’amministrazione con ordinamento autonomo, che al suo
interno si articoli attraverso diversi livelli di autonomia.
Naturalmente, perché l’autonomia sia reale occorre che essa sia sorretta
da un’adeguata dotazione finanziaria: che, secondo la nostra proposta di
legge, deve essere prevista nel quadro di una programmazione pluriennale
e deve essere destinata in misura nettamente prevalente, secondo
parametri oggettivi fissati dal Consiglio nazionale, alle diverse
articolazioni centrali e periferiche dell’Amministrazione (istituti
centrali, soprintendenze, biblioteche, archivi, istituti assimilati) in
modo che a ciascun livello il finanziamento sia disponibile fin
dall’inizio dell’anno e possa essere gestito autonomamente, entro i
limiti di spesa (assai più elevati degli attuali) che la proposta di
legge prevede. L’autonomia è in sostanza la condizione per consentire
all’istituzione pubblica di non essere condannata a un’irrazionale
rigidità: ma di poter operare secondo criteri di funzionalità, di
economicità, di tempestività degli interventi. Essa può inoltre
consentire a musei ed altre istituzioni - come accade in altri paesi -
di gestire una propria attività produttiva e di servizio e di
raccogliere in varie forme contributi e finanziamenti da parte di enti e
di privati.
Quale raccordo con le regioni e gli enti locali.
Ci sembra
chiaro che un’Amministrazione autonoma così concepita può, assai meglio
di quel che oggi accade, coordinare la propria attività con quella delle
regioni e delle autonomie locali, di cui la proposta di legge che
proponiamo valorizza e potenzia il ruolo (si vedano, in particolare, gli
articoli 5, 7, 9, 25, 26, 27, 28, 29, 30), impegnandole, al tempo
stesso, a dotarsi di adeguate strutture tecniche e scientifiche e a
riconoscere a tali strutture un proprio ambito di autonomia. Particolare
rilievo assumono, nell’assetto qui delineato, i compiti della regione in
materia di tenuta dell’inventano e del catalogo, naturalmente in
collaborazione con l’istituto centrale che si occupa specificamente di
questa materia, nonché di promozione, assieme all’Amministrazione
nazionale, dei centri regionali per il restauro e per la formazione dei
restauratori. L’istituzione di questi strumenti è tanto più rilevante
perché è in funzione della responsabilità, propria della regione, di
raccordo tra la tutela dei beni culturali e ambientali e la politica
dell’urbanistica e del territorio.
Per
promuovere un più efficiente coordinamento fra i vari livelli e momenti
della politica di tutela, nella proposta di legge sono oggetto di
specifica regolamentazione o sono comunque meglio precisati, rispetto
alla situazione attuale, la composizione, le funzioni, i poteri sia del
Comitato nazionale di coordinamento tra lo Stato e le regioni, sia del
Comitato regionale per i beni culturali e ambientali (quello che oggi è
comunemente designato come comitato paritetico).
Il potenziamento delle strutture tecniche, scientifiche,
amministrative.
Un ultimo
punto che è importante richiamare prima di concludere questa relazione
di carattere generale riguarda una questione sostanziale: non si può
neppure immaginare che una qualsiasi riforma dell’attuale struttura
amministrativa possa conseguire i risultati che ci si propone se non si
opera, contemporaneamente, per un deciso potenziamento, per
l’ammodernamento, per la qualificazione delle strutture, degli uomini,
dei mezzi che saranno a disposizione dalla futura Amministrazione
autonoma. Basta pensare, al riguardo, all’esiguità dei finanziamenti di
cui oggi dispongono annualmente istituti centrali che svolgono
un’attività di altissima qualificazione e ai quali sono affidati - è il
caso dell’Istituto centrale per il restauro, dell’Istituto per il
catalogo e la documentazione, dell’Istituto per l’informazione
bibliografica e per il catalogo unico delle biblioteche, ecc. compiti di
rilievo fondamentale per tutta la politica dei beni culturali. O basta
pensare, anche, a che cosa è oggi la rete delle soprintendenze:
generalmente ferma a una distribuzione per ambiti territoriali che
risale a vari decenni addietro, costrette quasi sempre a fronteggiare
con un numero esiguo di funzionari scientifici i problemi di intere
regioni o comunque di più province, spesso paralizzate dall’assenza dei
mezzi materiali o dei finanziamenti indispensabili per lo svolgimento
dell’attività ordinaria, raramente fornite di strumenti di conoscenza e
di informazione e di attrezzature tecnologiche che siano all’altezza dei
problemi e delle possibilità di oggi.
La
proposta di legge che proponiamo affronta quest’insieme di questioni in
varie direzioni: prevedendo (articolo 17) la revisione e il
potenziamento - per numero, strutture, personale - della rete delle
soprintendenze; valorizzando al massimo il ruolo degli istituti
centrali, ai quali - adeguatamente potenziati - spetta il compito
fondamentale (certamente anche in collaborazione con le università e con
altri centri di ricerca) di promuovere l’avanzamento e l’aggiornamento
di metodologie e tecniche e di assicurare la necessaria omogeneità
operativa (innanzitutto per l’inventariazione e per il catalogo) sul
territorio nazionale; promuovendo la costituzione (con criteri e
procedure che sviluppano e precisano ciò che era già previsto dalla
famosa ma mai attuata “convenzione Vernola-Mayer”) dei centri regionali
per il catalogo e dei centri regionali per il restauro e per la
formazione dei restauratori; prevedendo una fase quinquennale di prima
attuazione della legge (articolo 52), durante la quale una dotazione
finanziaria aggiuntiva sarà destinata - oltre che a dar vita al nuovo
ordinamento in forma autonoma dell’Amministrazione nazionale dei beni
culturali e ambientali - al rafforzamento e all’ulteriore qualificazione
degli istituti centrali, all’istituzione di nuove soprintendenze sino a
un numero massimo che non superi del cinquanta per cento quello attuale,
al completamento e al potenziamento del servizio bibliotecario
nazionale, alla creazione dei centri regionali per il restauro e per la
catalogazione, all’attuazione entro il 1992 del censimento sommario in
ogni regione dei beni culturali e ambientali.
L ‘articolazione della proposta di legge.
La
struttura della proposta di legge è relativamente semplice e può essere
riassunta molto rapidamente.
Il capo
primo, dopo aver precisato le finalità (articolo 1) e fornito una più
estesa definizione del concetto di bene culturale e ambientale,
sottolineando altresì che tali beni non sono assimilabili a merci
(articolo 2), prevede la costituzione dell’Amministrazione autonoma dei
beni culturali e ambientali (articolo 3) e successivamente stabilisce i
compiti del Ministro competente (articolo 4), delle regioni (articoli 5
e 6), dei comuni e delle province (articolo 7), prevede altresì
circostanze e modalità dell’esercizio dei poteri cautelari e di surroga
da parte del Ministro (articolo 8) e istituisce il Comitato nazionale di
coordinamento tra lo Stato e le regioni (articolo 9).
Il capo
secondo è dedicato all’ordinamento e alle funzioni dell’Amministrazione
autonoma dei beni culturali e ambientali. Innanzitutto esso precisa,
negli articoli dal 10 al 14, la composizione, le modalità di elezione,
le strutture, i compiti degli organi centrali, cioè del Consiglio
nazionale, della Giunta, dei Comitati di settore, della direzione
nazionale; quindi ridefinisce e rafforza il ruolo degli istituti
centrali (articolo 16); stabilisce che entro un anno vengano varati dal
Governo, previo parere del Consiglio nazionale e col vaglio di un doppio
parere delle Commissioni parlamentari competenti, uno o più decreti
legislativi per regolare il nuovo ordinamento centrale e periferico
dell’Amministrazione (articolo 17); fissa norme sulla qualificazione,
sull’ingresso nei ruoli, sullo status del personale (articolo 18);
infine (articoli 19 e 20) indica i criteri generali per l’esercizio
dell’autonomia così a livello nazionale come in sede periferica
(soprintendenze, archivi di Stato, biblioteche pubbliche statali).
Il capo
terzo (articoli dal 21 a 24) riguarda invece la ristrutturazione del
Ministero in conseguenza del trasferimento dell’esercizio dei compiti di
tutela agli organi dell’Amministrazione autonoma. Come si è già
accennato, la soluzione proposta è quella della costituzione di un
Ministero unico dell’università, della ricerca scientifica e tecnologica
e dei beni culturali e ambientali: con la costituzione al suo interno di
un Dipartimento per i beni culturali e ambientali, cui sarà preposto un
dirigente proveniente dai ruoli scientifici e tecnici
dell’Amministrazione (precisamente dagli ispettori centrali) ovvero dal
ruolo dei docenti universitari.
Il capo
quarto ha per oggetto le competenze delle regioni e in particolare
propone le norme per la costituzione dei centri regionali per il
catalogo e la documentazione (articolo 25), dei centri regionali per il
restauro e per la formazione di addetti alla conservazione (articolo
26), per le deleghe ai comuni e la vigilanza sulle loro funzioni
(articoli 27 e 28), per la composizione e i compiti del Comitato
regionale per i beni culturali e ambientali (articolo 29).
Sui
rapporti tra tutela e assetto territoriale (uno degli aspetti più
innovativi della nostra proposta di legge) è invece concentrato il capo
quinto. Particolarmente importante è l’articolo 30, che riguarda
l’inventario e il catalogo regionale dei beni culturali e ambientali e
che precisa anche il ruolo affidato al riguardo all’Istituto centrale
per il catalogo e la documentazione: presso il quale è fra l’altro
istituita una struttura tecnica che opera come sistema informativo
collegato con i centri regionali, al fine di verificare la coerenza e
l’omogeneità dei criteri seguiti e “di garantire lo scambio e gli
aggiornamenti dei dati raccolti e organizzati su scala nazionale”. Circa
l’inventario è detto che esso sarà finalizzato in via prioritaria a un
censimento del patrimonio da tutelare, in vista della scadenza del
1992-1993; nonché “all’acquisizione di dati utilizzabili per la
redazione di strumenti urbanistici e piani di recupero, per
l’individuazione e il risanamento di situazioni di particolare degrado,
per la delimitazione di aree di riserva per le preesistenze
archeologiche”. L’articolo 31 riguarda invece le procedure e le
competenze per la dichiarazione di bene culturale e ambientale; mentre
gli articoli seguenti hanno per oggetto la tutela, il recupero, la
valorizzazione dei beni culturali e ambientali nell’ambito
dell’elaborazione di strumenti urbanistici e piani di recupero (articolo
32), la redazione di “progetti d’area di valorizzazione
storicoambientale” (articolo 33), i vincoli molto severi posti
all’alienazione di beni di proprietà pubblica (articolo 34).
Il capo
sesto prevede una serie di altre modificazioni della normativa di
tutela, che riguardano in particolare: l’arte contemporanea (articolo
35); il rapporto tra il singolo bene e il contesto ambientale o la
collezione di beni (articoli 36 e 37); vari aspetti della disciplina dei
beni culturali e ambientali di proprietà di enti o privati (articoli 38,
39, 40, 41,42 e 43); la regolamentazione dell’importazione e
dell’esportazione (articoli 44, 45 e 46); l’esercizio del diritto di
prelazione, che viene esteso anche a regioni ed enti locali (articolo
47); infine, la redazione entro tre anni di un testo unico dalle norme
di tutela (articolo 48).
La
proposta di legge si chiude con il capo settimo, dedicato alle norme
transitorie e finali: dove si prevede tra l’altro una disciplina della
fase di transizione dalla situazione attuale al pieno funzionamento
dell’amministrazione autonoma (articolo 49), si eleva con effetto
immediato il limite di spesa da parte dei soprintendenti e dei
responsabili degli altri istituti assimilati (articolo 50), si fissano
norme per agevolare la gestione dei servizi aggiuntivi da parte di
musei, biblioteche, archivi (articolo 51), si prefigura una prima fase
quinquennale di attuazione della riforma, per la quale si dispone uno
stanziamento aggiuntivo straordinario (articolo 52) e si indicano alcuni
obiettivi prioritari che con tale stanziamento dovrebbero essere
perseguiti.
